El objetivo de esta investigación es analizar la incidencia de los liderazgos comunitarios en la implementación de las políticas públicas enfocadas a la prevención de la violencia a partir del involucramiento de la sociedad civil. El análisis se ha centrado en tres categorías relevantes:
The aim of this research is to analyze the incidence of community leaders in the implementation of public policies, focused on violence prevention and based on civil society involvement. The analysis has focused on three relevant categories:
La transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza son alternativas democráticas de éxito condicionado por la puesta en marcha y correcta ejecución de proyectos gubernamentales en torno a la intervención de la comunidad en los asuntos públicos con intenciones de acrecentar su capacidad de influencia en asuntos tales como proponer, co-ejecutar y evaluar políticas públicas o, en su caso, incluir temas de impacto general en la agenda legislativa.
La generación y práctica de estas alternativas resultan importantes en un municipio como el de Ciudad Juárez debido a tres factores:
El gobierno de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) se caracterizó, entre otras acciones, por desplegar a efectivos del ejército y fuerzas civiles federales disponibles en diversos “operativos” como medida correctiva, punitiva y de enfrentamiento en contra de los cárteles de la droga, esto con el propósito de recuperar territorios y restablecer las condiciones mínimas de convivencia social
Las tareas que tradicionalmente correspondían a la policía municipal fueron asignadas a los efectivos militares o policías federales, hecho que condujo a la “militarización” de la seguridad pública, pero sin los resultados esperados. La violencia criminal no se redujo, además de que la presencia masiva de los miembros del ejército y de elementos federales fue señalada por la crítica como causa de violaciones a los derechos humanos.
De acuerdo con el reporte
A la par de los desaciertos del gobierno federal por contener la oleada de violencia por la vía armada, también se dispuso de una serie de políticas públicas orientadas a la prevención. La administración de Felipe Calderón diseñó y ejecutó la Estrategia Nacional de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, también propuso el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana y, en el último año de su gobierno federal, se publicó la primera Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
Así, el propósito de esta investigación es el de analizar la incidencia de los liderazgos comunitarios en la implementación de las políticas públicas enfocadas a la prevención de la violencia a partir del involucramiento de la sociedad civil. El análisis se ha centrado en tres categorías relevantes:
En esta investigación, de enfoque cualitativo y de alcance explicativo, se buscó conocer la incidencia de los liderazgos comunitarios en la implementación de las políticas públicas enfocadas a la prevención de la violencia. Con este propósito, fueron entrevistados 11 agentes adscritos a ocho OSC'S en Ciudad Juárez (se garantizó a nuestros informantes que sus nombres, y los de las organizaciones a las que pertenecen, se mantendrán en el anonimato).
Para tal efecto, se propuso una muestra de expertos (
Elaboración propia con datos de nuestros informantes.
Entrevistada (o)
Organización
Sexo
Edad
Escolaridad
Tipo de organización
Recibió financiamiento
1
A
M
42
Posgrado
Capacitación, formación de redes y construcción de ciudadanía
Sí
2
B
M
27
Posgrado
Intervención comunitaria
Sí
3
C
M
34
Licenciatura
Intervención comunitaria
Sí
4
C
M
38
Licenciatura
Intervención comunitaria
Sí
5
D
M
38
Posgrado
Intervención comunitaria
Sí
6
E
M
34
Posgrado
Intervención comunitaria
Sí
7
E
M
32
Licenciatura
Intervención comunitaria
Sí
8
F
M
41
Posgrado
Intervención comunitaria
Sí
9
G
F
38
Posgrado
Intervención comunitaria
Sí
10
H
F
32
Posgrado
Capacitación, formación de redes y construcción de ciudadanía
Sí
11
H
F
27
Posgrado
Capacitación, formación de redes y construcción de ciudadanía
Sí
La técnica de recolección de datos que se propuso fue la entrevista semi-estructurada; el análisis de esta información se realizó mediante el procedimiento de la codificación (abierta, axial y selectiva) mediante la localización de conceptos, categorías y subcategorías relevantes, así como sus propiedades. Las percepciones, creencias, actitudes y explicaciones de los informantes fueron identificadas, seleccionadas y codificadas mediante la comparación continua. Y, en la presentación de los fragmentos arquetipo, con los que se ejemplifican las categorías relevantes, fueron utilizadas las convenciones de transcripción de
La estructura que presenta este documento es la siguiente: en la introducción se expone que la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza son alternativas democráticas de éxito condicionado por la puesta en marcha y correcta ejecución de proyectos gubernamentales en torno a la intervención de la comunidad en los asuntos públicos. Además, que se trata de tres factores los que han determinado el involucramiento de la sociedad en tales políticas: la percepción de corrupción, la violencia criminal y la experiencia de las OSC'S, en los tres niveles de gobierno, sobre asuntos de interés general.
El primer apartado denominado ‘Transparencia, rendición de cuentas y gobernanza. Una aproximación conceptual’, se encontrará precisamente un recuento de los conceptos mencionados aludiendo a las corrientes contemporáneas sobre transparencia y rendición de cuentas. En el apartado siguiente, ‘El incentivo desde el gobierno para la prevención social de la violencia’, se describen los mecanismos a través de los cuales el gobierno federal en el periodo 2008-2015 incentivó la participación de la sociedad civil en este tipo de políticas sociales emergentes.
En el apartado número tres, ‘Avances y pendientes en la búsqueda de la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza’, se examinaron los avances que se han alcanzado y, al mismo tiempo, los pendientes o deficiencias en la implementación de las tres dimensiones que se han abordado. Finalmente se presentan las conclusiones en las que se rescata la importancia de la inclusión de liderazgos comunitarios en el proceso integral de la política pública orientada a la prevención social.
El escrutinio de la opinión pública sobre los asuntos de interés general ha transitado del libre acceso al poder a enfocar los esfuerzos al ejercicio responsable del mismo, aparentemente la crítica política y social ya no se centra tanto en las etapas procedimentales de la democracia, sino en la calidad del ejercicio democrático, en los resultados de sus productos y como exigencia primordial, en generar capacidades sociales para responsabilizar y sancionar a los actores e instituciones gubernamentales de sus actos. Hoy en día ya es un lugar común afirmar que entre los factores generadores de una buena calidad democrática se encuentran la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza.
La transparencia en un gobierno es necesaria porque es la medida de la conducta ética y sirve de regulación social, de este modo, se pueden generar instrumentos de control y supervisión sobre las instituciones públicas, además de asegurar que se mejore la calidad de los procesos gubernamentales y las prácticas democráticas (
La transparencia sirve como un instrumento y como un incentivo para recordarles a los funcionarios públicos que sus funciones solamente se justifican en la medida en que se correspondan con el interés público, que se atengan a las reglas del juego públicamente fijadas, y que rindan cuentas de las decisiones que toman a nombre de todos.
En el mismo tono,
La transparencia se presenta como condición indispensable para la rendición de cuentas, definida como:
la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal e informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento (
Las corrientes contemporáneas estudiosas de la transparencia y la rendición de cuentas enfatizan la importancia de que la ciudadanía tome parte activa, directa y efectiva en la vigilancia y la conducción de los asuntos públicos ya que contienen fundamentos democráticos eminentes (
Las medidas enfocadas a disminuir, inhibir o erradicar actos de corrupción, entre los que se encuentran el soborno, la extorsión, el fraude, el nepotismo, la riqueza inexplicable, el tráfico de influencias, el conflicto de interés, el peculado, el desvío de recursos, el favoritismo y el padrinazgo, son trascendentes ya que se evita sacrificar intereses generales en aras de los particulares (
El desgaste de la legitimidad estatal y la pérdida de la confianza en el gobierno hacen necesaria la incidencia de la participación social como respuesta a la incapacidad de las instancias gubernamentales de enfrentar a la corrupción. Es decir, la acción social organizada es capaz de generar alternativas de reemplazo a viejas prácticas asociadas con el control político estatal, sobre todo en países que cuentan con instituciones débiles, incertidumbre en el goce de los derechos políticos, inestabilidad en los procesos de rendición de cuentas, fuerte asociación entre funcionarios y gobernantes responsables de combatir la corrupción y una baja capacidad de colaboración entre el Estado y la sociedad (
Luego entonces, el reto para el estímulo de la convivencia democrática es doble, por un lado, los gobiernos deben generar en los ciudadanos intereses para la colaboración en tanto participación activa generalizada y el sentido de corresponsabilidad en los asuntos de interés público; por el otro, la sociedad se ve involucrada en la coyuntura de generar estrategias ciudadanas y tácticas colectivas inteligentes que permitan inmiscuirse en las tareas de proponer, co-ejecutar y evaluar políticas públicas o involucrar temas de impacto general en la agenda legislativa.
Visto así, la colaboración ciudadana requiere que el sistema político garantice la progresiva incorporación de la sociedad a los procesos de toma de decisiones, como una fehaciente prueba de la pluralidad de actores que influyen en el gobierno. En esta transición resulta necesaria la gobernanza como incentivo para el empoderamiento social ya que valora y acepta la existencia de redes sociales y políticas que reclaman su derecho a participar e intervenir en la operación directa de las políticas públicas, destacando su autonomía frente a los poderes e instituciones del propio Estado, se vincula con modos específicos del poder, destaca la defensa sobre la importancia de que los asuntos públicos no son monopolio estatal (
La lógica que subyace a la visión de la gobernanza es que, a mayor colaboración ciudadana, mayor calidad en las tareas de gobernar; ya que se considera al gobierno como un agente de dirección necesario, pero insuficiente (
En la
Uno de los productos de las políticas preventivas fue el Subsemun, implementado por primera vez en el año 2008
Elaboración propia con base a la página de transparencia del Gobierno Municipal. Otros rubros incluyen: profesionalización, equipamiento, renivelación salarial, mejora a las condiciones salariales, infraestructura, operación policial, evaluación, red nacional de telecomunicaciones y control de confianza.
Año/Rubro
Prevención del delito y participación ciudadana
Otros
Total
2008
No contemplado
$138 790 133.00
$138 790 133.00
2009
$5 636 666.66
$121 030 000.04
$126 666 666.70
2010
$12 955 150.00
$110 544 850.00
$123 500 000.00
2011
$23 749 050.00
$99 750 950.00
$123 500 000.00
2012
$31 000 000.00
$92 500 000.00
$123 500 000.00
2013
$19 000 000.00
$104 500 000.00
$123 500 000.00
2014
$29 496 733.99
$63 960 165.37
$93 456 899.36
2015
$17 657 606.00
$92 702 429.00
$110 360 035.00
Total
$139 495 206.65
$823 778 527.41
$963 273 734.06
Adicionalmente, a partir del 17 de febrero del 2010 y hasta el último día de la administración del presidente Calderón, se implementó el programa integral “Todos Somos Juárez” (
A esta política se le llegó a considerar como parte de las políticas públicas innovadoras con las que se proponía restaurar el orden y el tejido social. Su estrategia proponía, básicamente, la disminución del número de homicidios dolosos en el período 2008-2012 (
La llegada del proceso electoral federal 2011-2012 anunció el final del gobierno calderonista. Por efectos de la democracia representativa y de la decisión del electorado, el entonces candidato a la presidencia de la república Enrique Peña Nieto, de la Coalición Compromiso por México, formada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), se convirtió en presidente de México. Desde sus propuestas de campaña esbozó reformular la estrategia de seguridad inyectándole elementos novedosos e incluyentes. La diferencia con su antecesor en esta materia se basó en privilegiar el paradigma de la seguridad ciudadana y democrática como herramienta de atención a los orígenes de la violencia.
Al respecto, resalta la puesta en marcha del
Elaboración propia con base al Diario Oficial de la Federación.
Año
Monto destinado
2013
$79 815 436.30
2014
$80 195 000.61
2015
$78 419 576.88
Total
$238 430 013.79
El total de inversión pública destinada a prevenir la violencia mediante la participación ciudadana durante el período 2008-2015 en el municipio de Juárez considerando solamente al Subsemun, “Todos Somos Juárez” y el Pronapred asciende a $5 531 365 220.40 (cinco mil quinientos treinta y un millones trescientos sesenta y cinco mil doscientos veinte 40/100 m.n). El discurso desde los tres niveles de gobierno subraya el alcance de las políticas públicas, programas y acciones financiadas por esta cantidad, aduciendo la disminución de homicidios, del robo de autos con violencia, de secuestros (denuncias) y del cobro de piso (denuncias) (
Elaboración propia con información de ** Mesa de Seguridad y Justicia de Ciudad Juárez, *Seguridad, Justicia y Paz. Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal A.C
Crimen/año
2008*
2009*
2010*
2011*
2012*
2013*
2014*
2015*
Homicidios
1569
2371
3042
2015
740
481
424
303
Robos de autos con violencia
n/d
n/d
n/d
4286
1642
575
303
211
Secuestros (denuncias)
n/d
n/d
n/d
67
27
19
0
0
Cobro de piso (denuncias)
n/d
n/d
n/d
110
97
53
21
8
A partir de esta serie de estrategias de política pública la ciudad dejó de ser considerada como “la más violenta del mundo”, título que acaparó en los años 2008, 2009 y 2010. De acuerdo con el análisis de la organización no gubernamental Seguridad, Justicia y Paz, Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal (2016), la disminución en el índice de crímenes dolosos y delitos de alto impacto fue tal que para el 2016 la ciudad finalmente salió de los primeros 50 lugares de las ciudades más violentas del mundo. La tranquilidad de la vida cotidiana de este municipio fronterizo fue restableciéndose paulatinamente a través de la recuperación de espacios públicos, el auge del sector gastronómico y mediante el regreso de la oferta masiva de empleos ofrecidos por la industria maquiladora de exportación.
No obstante, los avances que se han observado en este rubro, la percepción que tiene la sociedad organizada es diferente. Si bien es cierto que los indicadores de crímenes y delitos de alto impacto disminuyeron notablemente desde enero del 2011, ha sido complicado para los activistas determinar la influencia de los distintos programas enfocados a prevenir y disminuir los efectos de la violencia a partir del involucramiento social. La opacidad, el favoritismo, la desconfianza y el clientelismo son algunas de las limitantes al potencial de la inversión pública en coordinación con actores externos al gobierno.
A siete años de haberse aplicado las políticas de incentivo a la prevención social de la violencia, los liderazgos sociales reconocen avances en el tema de transparencia matizados en tres vertientes:
La imperante necesidad gubernamental de generar soluciones a la crisis de inseguridad pública generó una interesante etapa de colaboración entre la sociedad y el gobierno. Resalta el “Modelo Juárez de Participación Ciudadana en Materia de Seguridad” de la Mesa de Seguridad y Justicia, conformada por empresarios, académicos y líderes sociales. Uno de los objetivos de este modelo fue el de involucrar a la ciudadanía en los asuntos de acceso a la información. Uno de nuestros informantes ha señalado al respecto que:
Con respecto del escrutinio social, los métodos de designación (licitaciones restringidas por invitación) de los actores externos que ejecutarían proyectos de prevención, propició críticas de los propios liderazgos sociales, académicos y empresariales. Con el propósito de que las asignaciones de recursos fueran más transparentes y que, al mismo tiempo, fueran más competitivas, se formó la red de organizaciones sociales para la supervisión de Pronapred y Subsemun, cuyo logro más importante fue el de sustituir el método de licitación restringida por invitación por una convocatoria abierta, en la que todos los interesados pudieran participar.
El procedimiento de asignación de recursos por convocatoria ha permitido la legitimación de las instancias gubernamentales y la aceptación, por parte de las organizaciones de la sociedad civil, de los mediadores y de los tipos y montos de los recursos.
Otro de los resultados de las críticas sociales a la estrategia de distribución del recurso fue la apertura de los métodos de designación a actores externos a los gobiernos estatal y municipal. La principal responsabilidad de la distribución, seguimiento y evaluación del Pronapred de los años 2014 y 2015 recayó en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.
La selección de las instancias ejecutoras se basó en un dictamen emitido por un comité formado por activistas sociales y académicos. Lo anterior abonó a la certeza y legitimidad de esa política pública ya que no toda la inversión disponible se sometió a escrutinio; el propio Subsemun no fue objeto de este proceso.
Transparentar la gestión integral de las diversas políticas públicas sobre el tema, es una exigencia que procede desde la sociedad y sus organizaciones, esta exigencia se compone de cuatro pendientes:
Las reglas de operación del Pronapred, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, son poco claras al respecto de la designación de las entidades ejecutoras dado que a los posibles entes ejecutores del recurso les llama “expertos” y que pueden ser instituciones de educación superior, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil, líderes comunitarios, personas físicas o personas morales con fines de lucro. Por su parte, un elemento estructural del Subsemun impide el acceso detallado a la información es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; ya que permite clasificar como
Un tipo de régimen como el que se ha mencionado no contribuye con los principios de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos. La opacidad en los montos, los laxos criterios de selección de los beneficiarios y el desconocimiento de las responsabilidades que el gobierno y los ‘expertos’ tienen contribuye más bien a la desconfianza de la ciudadanía (antes que a la transparencia) sobre el destino adecuado de los recursos de esta política pública.
La discrecionalidad con la que fueron designados los entes ejecutores del Pronapred en el 2014 posibilitó que los beneficiados fueran elegidos principalmente de entre las organizaciones de la sociedad civil y empresas ligadas al gobierno municipal. Este hecho suscitó una serie de protestas por parte de las OSC'S y liderazgos comunitarios que no se vieron beneficiados. De aquí que, cuando menos en este contexto, el clientelismo y la discrecionalidad han acompañado a la inversión pública destinada a prevenir el delito mediante la participación ciudadana.
En el fragmento anterior se puede observar la discrecionalidad y el clientelismo como fenómenos endémicos a la distribución de recursos en este periodo. Por ejemplo, el programa “Todos Somos Juárez” fue duramente criticado porque careció de reglas de operación, objetivos, metas e indicadores para la evaluación de sus resultados. Uno de los reproches más acentuados giró en torno a la falta de transparencia respecto a la distribución del recurso y la opacidad para designar a las empresas, instituciones, expertos y organizaciones de la sociedad civil responsables de ejercer la inversión (ICG, 2015; Proceso, 2011).
Involucrar a la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y sus comités dictaminadores generó certeza y legitimidad a la ejecución del Pronapred, sin embargo, los comités mixtos flexibles no se contemplan en las diversas reglas de operación
La experiencia de los propios actores (líderes comunitarios) los ha llevado a considerar que en ambos programas ha prevalecido la discrecionalidad, el derroche de recursos y la opacidad, en cuanto al destino de los recursos que se han otorgado a esta política social. Algunos de los informantes han llegado a considerar que la mejor manera en la que se puede diseñar, distribuir, implementar y fiscalizar tales recursos sería por medio de la creación de un marco normativo que permitiera la coordinación entre los municipios, las entidades federativas y la sociedad civil.
La falta de información o el sesgo en la misma ha acarreado no solamente desconfianza hacia la administración pública, además han salido a la luz conflictos entre una facción de la sociedad civil organizada con el gobierno. Replicar dinámicas que otros entes gubernamentales ya desarrollan, como el Instituto Nacional para el Desarrollo Social (Indesol) que cuenta con la experiencia necesaria en involucrar a la sociedad en la ejecución de políticas públicas con resultados sobresalientes, sumaría a la consolidación de la gestión de los programas y coadyuvaría a la mejora de la relación sociedad-gobierno.
Como se puede observar en el fragmento anterior, la implementación de este tipo de políticas públicas orientadas a la seguridad social no terminan de institucionalizarse. Este fenómeno ha propiciado que los diversos agentes interesados hayan considerado que la entrega de recursos se realiza de manera discrecional; nunca se sabe a ciencia cierta cuáles serán los parámetros que regirán la entrega de los recursos. Además de que entre ellos prevalece la percepción de que el gobierno ‘no nos ha tomado en cuenta’, a la vez que los ve ‘como enemigos’ por abrir procesos.
En la localidad, la rendición de cuentas en las políticas públicas de prevención se refleja en un proceso contencioso, sin embargo, se han ido gestando avances importantes y necesarios para su institucionalización. Los informantes rescatan tres componentes de avance:
Las auditorías oficiales de que han sido objeto las organizaciones sociales reflejan la colaboración vertical; estas agrupaciones han tenido que adecuar su dinámica interna (burocrático-administrativa) para poder responder satisfactoriamente ante la recurrente fiscalización de los recursos de que son objeto. Resulta por demás evidente que se trata de una relación de subordinación, no obstante que se ha propiciado el diálogo entre ambas esferas y se ha incentivado la profesionalización de las OSC'S.
Otro elemento relevante, que se debe rescatar para explicar esta categoría, es el hecho de que el rigor con el que se han aplicado tales auditorías a las organizaciones responsables no tiene mayor relevancia en la calidad del trabajo y en los resultados de la política social con los beneficiarios. No obstante, responder adecuadamente a las diversas instancias fiscalizadoras les ha permitido ‘consolidarse como organización’ dado que el gobierno (quien otorga los recursos) los empieza a ‘ver con buenos ojos’.
Envolver a los beneficiarios en actividades internas de las organizaciones contribuye al empoderamiento de quien se involucra e incentiva a futuro la participación ciudadana en procesos de más envergadura, como el interés por las finanzas públicas y actos de gobierno mediante la
La fiscalización de los recursos que se entregan a las organizaciones de la sociedad civil, que en ocasiones resultan excesivos, tienen la finalidad de evitar la corrupción que se deriva de la simulación en la implementación de la política. Muchas de estas organizaciones carecen de experiencia, han sido formalizadas en poco tiempo y tienen más bien el propósito de lucrar con la prevención y simular sobre los resultados.
En otras palabras, la rendición de cuentas a la que regularmente se somete a estas organizaciones tiene como propósito el de evitar que se subvierta la función para la que fueron creadas tales asociaciones. Esto porque algunas de ellas, en lugar de perseguir el bienestar de la comunidad buscan más bien el usufructo utilitario. Tal y como lo señala el informante: “hay organizaciones que buscan recursos para proyectos que ni siquiera es su giro, solo por dinero”.
Desde los liderazgos comunitarios se localizaron cinco pendientes relativos a la rendición de cuentas, atenderlos significa reconfigurar la percepción social sobre la dinámica. Los pendientes son:
Involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones, fortalecer el trabajo de la sociedad civil, eliminar la corrupción y transparentar el gasto público en el área de la prevención social del delito son algunas de las propuestas que se lanzan al calor de una campaña político-electoral. Sin embargo, algunas de ellas se olvidan al momento de que el candidato se convierte en gobernante, con el consecuente descrédito hacia la política, entonces, el seguimiento puntual de aquellas promesas de campaña para que se concreten y así generar certeza, es parte de la rendición de cuentas.
En el fragmento anterior se observa un cierto escepticismo por parte de los líderes comunitarios con respecto del gobierno. Este fenómeno se debe primordialmente al incumplimiento de las promesas de campaña que atañen a las organizaciones. En nuestro país, el hecho de que las campañas electorales no sean vinculantes trae aparejado el incumplimiento (del político) y la incredulidad (por parte del votante). De igual forma es posible observar que este tipo de organizaciones son sensibles al clientelismo y/o al intercambio dado que: “No ha sido la primera vez que nos buscan, prometen y no cumplen”. La desazón de nuestro informante se debe, sin lugar a dudas, a que él sí entregó la parte que le correspondía por su participación en el intercambio (material y/o simbólico) y que, por el contrario, el político no cumplió con la entrega de los recursos o apoyos que se habían pactado.
La rendición de cuentas que se presenta de la sociedad civil ante los órganos de gobierno es limitada ya que hasta el momento solo se enfoca en los procesos administrativos y en el gasto que realizan las organizaciones sociales. Sin embargo, no se cuenta con indicadores claros de monitoreo, gestión e impacto, tampoco se han establecido las bases para el alcance a largo plazo usando indicadores que rebasen al paradigma tradicional de medir el comportamiento de medición de las tasas de delitos de alto impacto. La consolidación de la prevención social del delito es tarea que requiere de una estrategia de evaluación integral.
Las propias organizaciones de la sociedad civil, sobre todo aquellas que participan en las convocatorias para obtener recursos de diversos programas (Pronapred, Subsemun, etc.), desconfían de los mecanismos que el gobierno ha implementado en la rendición de cuentas que les aplica. La desconfianza subyacente de tales agentes se deriva de la propia discrecionalidad del gobierno en la aplicación de tales procedimientos de escrutinio.
La inversión millonaria que se ha realizado en la ciudad, procedente de diversos programas relacionados con la prevención de la violencia, se ha canalizado desde una multiplicidad de proyectos con metodología, estrategia, objetivos, impacto, complejidad, número de beneficiarios y responsables en la ejecución diversos. Así, algunos han sido desarrollados por organizaciones de la sociedad civil, instituciones de educación superior, empresas privadas y hasta dependencias gubernamentales de los tres niveles de gobierno.
Y es precisamente en el rubro del ejercicio de los recursos por parte de las dependencias gubernamentales, sobre todo cuando los agentes comunitarios detectan pendientes en cuanto la transparencia de su gestión. Han existido denuncias públicas por irregularidades en programas de capacitación a cadetes de policía, compra de equipo y por obras públicas inconclusas, finalizadas a destiempo o inexistentes.
Incorporar a miembros de la sociedad civil para que acompañen el proceso íntegro de las políticas públicas, pero además que cuenten con capacidad de decidir, evaluar y sancionar sería un paso trascendental para la certeza y legitimidad de las dinámicas. Los agentes comunitarios entrevistados consideran que ha sido el gobierno municipal en el que se han detectado las mayores inconsistencias en el manejo de los recursos públicos. Cuando el gobierno realiza la distribución de los recursos en forma apresurada y sin observar la máxima difusión y transparencia en los procesos, genera simultáneamente la sospecha de prácticas corruptas. Por ello es que diversos agentes comunitarios han presentado múltiples protestas sociales alimentadas por la toma de decisiones opacas y por sospechas de actos de corrupción; algunas de ellas han desembocado en las renuncias de los burócratas municipales responsables.
v) Simulación de trabajo e impacto
A partir de la selección de actores sociales o expertos responsables de ejecutar proyectos sin o con poca experiencia, se señala la simulación de resultados y escaza profundidad en los impactos esperados. El criterio clientelar para señalar a los responsables de ejercer recurso público sería la causa de que el seguimiento no se realice con el apego a los criterios o que haya preferencias al momento de elaborar las evaluaciones. En este rubro resalta el hecho de que la Secretaría de Seguridad Pública del Municipio de Juárez, responsable constitucional de prevenir el delito, no se haya visto involucrada del todo en el acompañamiento de los proyectos de las distintas políticas públicas.
Así, tenemos que algunas organizaciones de la sociedad civil, sobre todo aquellas que mantienen una relación política clientelar y de intercambio con el nivel de gobierno responsable de la asignación de los recursos (federal, estatal o municipal), subvierten la función de las organizaciones y los liderazgos porque lo que se proponen en realidad es la simulación. Defraudan a la ciudadanía con sus prácticas demagógicas dado que se trata de organizaciones que ‘reciben apoyo y no generan impacto real’; incurren en malversación de fondos públicos y obstruyen y desalientan la participación real de otras organizaciones porque sin realizar su trabajo reciben los recursos.
A partir de la información recopilada y su posterior análisis, se detectaron cinco elementos que significativos para el avance de la gobernanza en las políticas públicas de prevención social de la violencia:
Como en su momento el abuso en el trabajo femenil de las maquiladoras o el asombro social por los feminicidios, la violencia desmedida producida por la pugna entre grupos criminales se constituyó en oportunidad para fortalecer la creación de liderazgos sociales y consolidar a los ya existentes. Una de las alternativas para lo anterior es la gestión y acceso al financiamiento público. Si bien es cierto que los procedimientos para acceder son marcados como opacos, discrecionales, clientelares y el financiamiento es limitado en su cobertura e incierto en su existencia, la gestión de recursos es el primer acercamiento para la incidencia social en lo público.
La participación de los liderazgos comunitarios en proyectos financiados o encabezados desde lo público ha sido una constante en las tareas de prevención del delito, en ocasiones se trata de proyectos de gran envergadura, impacto o monto financiado, en otras ocasiones se trata de acciones públicas sin justificación, inversión o sustento. Se subraya el hecho de que los gobiernos federal y estatal son los que cuentan con estrategias mejor planteadas, por su parte, la administración municipal es la que menores recursos tiene para incorporar a la sociedad civil en las decisiones de interés común.
Parte fundamental en la incidencia social en lo público es el diseño de políticas y la creación de entes gubernamentales como producto del trabajo o propuesta de las organizaciones sociales. En el municipio fronterizo de Juárez se cuentan casos exitosos de este tipo de incidencias en los tres niveles de gobierno. Sin embargo, los procesos para incidir son cambiantes, inestables y no siempre dependen de la formalidad o institucionalización; es cuando entra la movilización de recursos o las relaciones estratégicas que desarrollan los liderazgos comunitarios para concretar acciones contundentes.
La consideración de las propuestas de la sociedad civil por parte de los órganos legislativos configura otro avance importante en la relación horizontal gobierno-sociedad. Al respecto, ha sido posible que los liderazgos incidan mediante la visibilidad, resultados, influencia o presión ejercida desde abajo. En este punto se rescata el trabajo en red local, regional, nacional o internacional que varios actores comunitarios han construido y que ha sido útil para proponer iniciativas de leyes que después se promulgan. Resalta este logro ya que implica eventualidades que escapan al trabajo de las OSC´S como la lógica de trabajo de los partidos políticos y los representantes populares.
v) Participar en comités o consejos
Varios de los liderazgos comunitarios forman parte de consejos o comités mixtos que intentan incidir en la agenda legislativa, evaluar políticas públicas o seleccionar responsables de recibir financiamiento. La importancia de la presencia social en estos órganos deliberativos reside en la representación y defensa de intereses de impacto comunitario. Desafortunadamente las constantes en estas figuras son la obstrucción, limitación e impedimento de decidir desde los representantes gubernamentales. Algunas de las consecuencias es el divisionismo, polarización del debate e incapacidad de generar alternativas de respuesta.
Con respecto de los pendientes en el manejo de los recursos para la política social de la prevención de la delincuencia, se ha identificado que intervienen cuando menos cinco factores que determinan este perfil, son los siguientes:
A la par de mecanismos institucionalizados para acceder a financiamiento, tales como convocatorias, licitaciones o concursos, se lleva a cabo un intenso proceso de adaptación a la política real por parte de los liderazgos comunitarios basado en generar relaciones estratégicas con políticos, gobernantes o burócratas que en determinado momento ayudan, infieren o canalizan sus intereses por buen término. Se trata de una estrategia de crear y movilizar recursos para competir en un escenario cada vez más controlado, saturado y exigido como las organizaciones de la sociedad civil. Lo anterior debe analizar desde dos vertientes: como parte de la trayectoria de consolidación de las OSC'S pero también como elemento que no garantiza la equidad e igualdad de los interesados por lograr recursos públicos.
La trayectoria de las políticas públicas de prevención social de la violencia y su relación con los partidos políticos es claramente identificada y diferenciada por los liderazgos comunitarios. Defienden la percepción de que durante las administraciones federales panistas (2000-2012) la incorporación de actores sociales a la toma de decisiones y el incentivo para la organización social fue una constante, sobre todo durante el período de la llamada guerra contra el narcotráfico. Por su parte, el regreso en el 2012 del PRI a la presidencia de la República parece traer de vuelta los procesos de centralización, la idea corporativista, el recorte de los presupuestos y relacionar a la clase empresarial como voceros de la sociedad civil.
Para los gobiernos este es un asunto urgente por resolver para generar legitimidad y confianza en las instituciones y propiciar las condiciones para la incidencia social en lo gubernamental. A pesar de que el incentivo por la participación social en el tema de prevención de la violencia surge estructuradamente en el 2008 con la formalización del Subsemun, sigue con “Todos somos Juárez” y se reafirma con el Pronapred, las dependencias responsables de ejecutar y coordinar no han podido desvanecerlas sospechas de que el principal criterio en la asignación de recursos es el favoritismo sustentado en el clientelismo y la discreción.
La gobernanza presume a la confianza entre los actores involucrados como
Uno de los males de lo gubernamental en México es que el tránsito de una administración a otra conlleva el cambio, modificación, sustitución o eliminación de políticas públicas. La prevención social de la violencia en Juárez ha abarcado a dos administraciones federales de partido político distinto, ambas con disímiles estrategias para encauzar el problema, desafortunadamente acciones de aceptación social, con impacto positivo en sus beneficiarios y de resultados visibles han sido descartadas sin que al momento hayan sido sustituidas por otras de iguales dimensiones.
En el proceso de la implementación de las políticas públicas, sobre todo cuando se trata de la prevención social de la violencia, resulta de medular importancia la inclusión de liderazgos comunitarios en el proceso integral de la política. Este hecho garantiza, ante la ciudadanía y las OSC'S, la legitimidad gubernamental a partir de la certeza en el destino del recurso y en el fortalecimiento de capacidades sociales.
La relación gobernanza-transparencia y rendición de cuentas-liderazgos comunitarios y gobierno en Ciudad Juárez se enmarca en las luchas sociales por consolidar a los gobiernos democráticos, como tal, influyen intereses político-partidistas que orillan a la ciudadanía a innovar destrezas de organización y movilización para incidir en las responsabilidades de la administración pública, en este caso la municipal.
El gobierno, en pleno contexto de la
Sin una plena disposición de ser realmente “abierto”, el gobierno no abona a la transparencia y rendición de cuentas, sino a los pendientes incluidos en las tácticas de “blindaje político”. Entonces, la vigencia de un "paradigma de gobernanza" define las diferencias entre sociedad y gobierno para generar pesos y contrapesos marcados por la colaboración y complementariedad.
Para el caso del gobierno local de Ciudad Juárez, los avances y retrocesos presentados en las prácticas de transparencia y rendición de cuentas, como la participación de las OSC'S en las lides de prevención social de la violencia, no deben ser vistos como el objetivo final, ese debe ser el utilizar el
Ante sistemas políticos cerrados y tendientes a la exclusión en la toma de decisiones, propuestas de vanguardia democrática como gobernanza, transparencia y rendición de cuentas parecen no encontrar cabida; sin embargo, el interés ciudadano puede generar espacios impensables, como en su momento la alternancia partidista.
Legitimar mediante la inclusión es una opción por explotar, convertir a la sociedad civil en corresponsable de asuntos estratégicos demuestra madurez democrática. Gobiernos autoritarios e insensibles representan retrocesos en la búsqueda de la seguridad; entonces, considerar la capacidad, experiencia y resultados demostrados por organizaciones de la sociedad civil y otros actores es un buen buenos aliciente para que la apertura y canales de la toma de decisiones públicas se consoliden.
Las políticas públicas que contemplan la prevención social del delito requieren de aplicar una evaluación más allá de la gestión administrativa. Bajo el principio de transversalidad y considerando la inversión federal bajo las acciones de “Todos somos Juárez”, el Subsemun y el Pronapred, es necesario que el gobierno evalúe los impactos generados a partir de la ejecución de estas acciones. ¿Qué beneficios reales han concebido estos programas? ¿El comportamiento de los indicadores de inseguridad responde a lo planteado? ¿Se ha presentado la plena coordinación entre los niveles de gobierno y la sociedad civil? Además de las expresiones de seguridad ¿Qué otros indicadores son necesarios evaluar? ¿Se han generado capacidades gubernamentales y sociales características de la seguridad democrática y ciudadana? Son cuestionamientos cuyas respuestas ejercen una evaluación integral y bajo enfoques distintos a las auditorías administrativas.
La trasparencia y rendición de cuentas son obligación de los gobiernos y de los entes que reciben dinero de las arcas públicas y exigen mejorar sustantivamente la lógica de asignación de recursos y de selección de actores sociales responsables de ejecutar los programas, proyectos o acciones, este es considerado como el principal y más importante reto. Las acusaciones y sospechas de parcialidad, favoritismo, opacidad, simulación y corrupción en los procesos de asignación de dinero público a los actores responsables de ejecutar proyectos lacera y da al traste con los esfuerzos gubernamentales y con los objetivos de las políticas públicas. Para reducir a la mínima expresión estas sospechas, se requiere de puntualizar las especificaciones, trayectorias y logros que deben cubrir los actores sociales interesados en acceder a financiamiento y, sobre todo, practicar acciones de contraloría social en los procesos de asignación que generen confianza, certidumbre y legitimidad. La discrecionalidad y la convocatoria abierta en la asignación de recursos son opuestos del mismo
Los autores de este documento agradecen enormemente el financiamiento otorgado por el Programa para el Desarrollo Profesional Docente para la integración de la red temática Estudios Sociales Transfronterizos del Norte de México y para la realización del proyecto conjunto denominado: “Liderazgos comunitarios, actores y experiencias en Ensenada, Ciudad Juárez y Nuevo Casas Grandes”.
Esta propuesta forma parte del proyecto de investigación “Liderazgos comunitarios, actores y experiencias en Ensenada, Ciudad Juárez y Nuevo Casas Grandes” de la Red de Estudios Sociales Transfronterizos del Norte de México, financiado por el Programa para el Desarrollo Profesional Docente (Prodep), México.
La sociedad juarense experimentó las expresiones militares del Operativo Conjunto Chihuahua (OCCH), estrategia desarrollada desde el Gobierno Federal que en su etapa de mayor despliegue táctico llegó a requerir de aproximadamente 11 800 efectivos federales, tanto adscritos al Ejército Mexicano como a la Procuraduría General de la República y a la Policía Federal. Inició el 27 de marzo del 2008.
A diferencia de la vertiente pragmática de la gobernanza, el debate teórico refleja un concepto polisémico.
Vigente hasta el 2015. A partir del 2016 cambió de nombre a Subsidio para el Fortalecimiento de la Seguridad Pública FORTASEG.
Corresponde a $3 255 940 000.00 pesos si consideramos el tipo de cambio dólar – peso al 31 de diciembre del 2010.
Corresponde a $1 897 500 000.00 pesos si consideramos el tipo de cambio dólar – peso al 31 de diciembre del 2011.
La trascendencia de estas acciones gubernamentales fueron importantes, ya que el 29 de mayo del 2012 el propio Presidente Calderón anunció “Todos por Acapulco”, una réplica de la estrategia ejecutada en Ciudad Juárez (
Las reglas de operación del Pronapred señalan a la Comisión Interinstitucional Estatal para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia como la instancia responsable de coordinar las dependencias y entidades federales, estatales, municipales para el diseño y la ejecución de políticas, programas y acciones en materia de prevención. Por su parte, los municipios deberían conformar un Gabinete de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia para los mismos fines.
Cómo citar: Paniagua Vázquez, A., & Camargo-González, I. (2017). La implementación de las políticas públicas para la prevención de la violencia en el municipio de Ciudad Juárez, Chihuahua: el involucramiento de la sociedad civil a través de los liderazgos comunitarios.